Hivatalba lépése után, 2010-ben Magyarország jelenlegi kormánya azonnal és visszamenőleges hatállyal számos területen különadókat vezetett be. Ezek egyike pl. a bolti kiskereskedelemre kirótt adó, amit úgy állapítottak meg, hogy kisebb forgalom esetén az adót egyáltalán nem kell fizetni, a forgalom növekedése esetén pedig az alkalmazandó adómérték is nő. További szabály az, hogy a vállalatcsoport tagjainak forgalmát össze kell adni, és az adómértéket az összevont adóalapra kell vetíteni. Mindenki tudja, hogy a bolti kiskereskedelem különadója a külföldi hátterű, nagy forgalmú és jellemzően vállalatcsoportban működő kiskereskedelmi vállalkozásokat sújtotta, miközben az egyenként jóval kisebb forgalmat lebonyolító és laza „franchise” rendszerben működő magyar vállalkozások nem vagy kevéssé voltak érintettek.
A hazai piaci szereplők kormányzati támogatásának igyekezete akár dicséretes is lehet, de az EU-jog szerint hátrányos megkülönböztetéshez vezet, ami tilos. Van is olyan, Magyarországon működő, külföldi tulajdonú vállalkozás, amely nem hagyta annyiban, és jogvitát kezdeményezett (Hervis Sport- és Divatkereskedelmi Kft.). Ez a jogeset elég érdekesnek tűnik ahhoz, hogy érdemes legyen közelebbről foglalkozni az ágazati különadók problémájával, mint az ún. nem ortodox közpénzügyi politika jellemző megnyilvánulásával.
1. Pigou-adó, Robin Hood-adó
Ágazati különadók vagy nem adójellegű közvetlen adminisztratív beavatkozás alkalmazása általában a szabályozott, hálózatos iparágakhoz kapcsolódik (energiaszolgáltatás, telekom szolgáltatások, közösségi közlekedés stb.). Különadót vethetnek ki közpénzből megvalósuló infrastrukturális fejlesztések ellentételezésére is. Az Egyesült Államok számos államában pl. kijelölhetők fejlesztési övezetek, ahol helyi hatóságok külön illetéket vetnek ki, amit megelőzött valamilyen közpénzből finanszírozott infrastrukturális fejlesztés (vízvezeték, szennyvízelvezetés, utcai világítás stb.).
Az állami beavatkozás lehetséges indoka általában az, hogy kívánatos a meg nem szolgált – pl. monopolhelyzeteknek betudható – nyereség vagy egyébként nem ellentételezett vagyoni előny elvonása. Mivel a rendkívüli nyereség nem tudható be a versenygazdaság szokásos körülményei között elérhető eredménynek, elvonása nem is tekinthető versenytorzítónak. Az állam az elvonással vagy közvetlen adminisztratív beavatkozással befolyást kíván gyakorolni az érintettek magatartására: pl. monopóliumokkal szembeni hozzáférést biztosít, vagy indokolt lehet takarékos bánásmódra késztetés a szűkösen rendelkezésre álló, a környezetre nagy tehertételt jelentő javakkal (pl. ilyen a fosszilis energia). Kívánatos cél lehet a pénzügyi hiperaktivitás visszaszorítása is, amely a pénzügyi piacok számára rendszerszintű kockázatot hordoz. Lehetséges továbbá rendkívüli vagyoni előny elvonása akár konfiskáló hatású adóval is (pl. a csődbe ment bankok által kifizetett felső vezetői jutalmak esetén).
Az ágazati különadók jellemzője az, hogy közvetlen összefüggés értelmezhető a költségvetés javára előírt befizetési kötelezettség és az államilag szervezett szolgáltatások között. A befizetésekből befolyt összeget általában külön állami alapban kezelik, ami azután a közszolgáltatások forrása. Lehetséges pl. közérdekből munkaerő-piaci szolgáltatásokat szervezni, aminek fedezetét az állam részben külön hozzájárulások kivetésével biztosítja (ilyen pl. Magyarországon a szakképzési hozzájárulás). Mivel az alapokban való gazdálkodás sérti a költségvetés demokratikus államokban tiszteletben tartandó egységességének elvét, a különadók bevezetése megfontolást igényel.
Az ágazati különadók közgazdaságilag ún. Pigou-adók, vagyis céljuk az olyan túltermelés vagy hiperaktivitás megakadályozása, amelyhez vezető tevékenység gyakorlása túlzott tehertétel a társadalom számára, és az adóztatással történő beavatkozás a költségek egy részét áthárítja azok okozójára, fékezve ezzel a nem kívánt aktivitást. Környezetszennyező tevékenység vagy a tőkepiacokon tapasztalt hiperaktivitás visszafogása pl. közérdek. Az alkalmazandó adómérték az adóztatandó tevékenység által kiváltott többletteher és nulla között lehet.
Az ágazati különadókat Robin Hood-adóként is jellemzik. Sok embernek tetszik, hogy az állam megsarcolja a gazdagokat, ám kíméli a szegényeket. Pl. a csődbe vitt bankok vezetői a közvélekedés szerint nem érdemelték meg magas jutalmaikat, vagy a bukott kormány tisztviselői a magas végkielégítést, ezért jogos lehet a közel 100%-os különadó alkalmazása. A különadóknak ezért gyakran igazságtevő funkciót tulajdonítanak. Mivel azonban az igazságtétel homályos érveken nyugszik, a Robin Hood-adók alkalmazása megosztja a társadalmat. Amint Moor Károly Schiller által feldolgozott sorsa vagy a Kleist által elbeszélt Kohlhaas Mihály története mutatja, kétséges az, hogy a sértettségükben rabláshoz folyamodó lovagok módszerei etikailag igazolhatók lennének, még ha széles körben támogatottságot élveznek is.
2. Populista állam, korporatív irányítás
Az ágazati különadó a populista állam kedvelt eszköze, amelynek alkalmazása során a kivétel gyakran szabállyá válik, miközben a politikai hatalom birtokosai igazságosztó szerepben tetszelegnek. Ehhez célzott gazdaságpolitikai intézkedésekre és közpénzügyi aktivizmusra van szükség. Ezért vált lehetségessé pl. Magyarországon a bankokra kivetett különadót az Európában szokásos adómérték tízszeresét meghaladó mértékben kalibrálni vagy sorra ágazati különadókat bevezetni (a kiskereskedelemben, a gyógyszeriparban, a telekom ágazatban, az energiaszektorban stb.).
A populista politika nemcsak a normális körülmények között elfogadott fiskális semlegesség elvét kezdi ki (az adóztatás ne térítse el a gazdasági szereplőket adózás előtti preferenciáiktól), hanem a jogbiztonságot is rombolja, kiszámíthatatlanná téve a befektetők számára a gazdasági környezetet. Ezzel egybevág az, hogy az állam kiválasztott vállalatokkal különmegállapodásokat köt, mint a magyar kormány tette az ún. stratégiai megállapodásokkal, súlyosan rombolva a versenysemlegességet, vagy hogy hatályban lévő szerződésekbe beavatkozik, pl. egyoldalúan a bankokra hárítva bizonytalan kimenetű szerződések hátrányos következményeit, ami a jogos bizalom elvének megsértéséhez is vezet. A különadók rejtett államosítást készítenek elő. A nemzetközi jog azonban akkor is tiltja a méltányos ellentételezést nélkülöző kisajátítást, ha arra nem nyíltan vállalt állami intézkedések révén kerül sor, hanem az államosítás annak eredménye, hogy az állami gazdaságpolitika következetes szívóssággal ellehetetleníti a külföldi befektetéseket (creeping expropriation).
Ágazati különadók esetében az adófizetési kötelezettség nem az adózó vagyoni vagy jövedelmi viszonyaitól függ, hanem a gazdaságban elfoglalt helyzetétől, amit jelentősen képes befolyásolni maga az állam. Ilyen viszonyok között megbomlik az adóztató állam és a versenygazdaság közötti egyensúly, és felfüggesztődik nemcsak az arányos adózás elve, hanem a fizetőképesség szerinti adóztatás elve is. Az előbbi esetben az adófizetési kötelezettség a vagyoni és jövedelmi viszonyokhoz igazodik. Az utóbbi esetben ezen túl az is kifejeződik, hogy a vagyonukban tehetőseknek fokozott mértékben kell a közterhekből részt vállalniuk.
A populista állam által kialakított és fenntartott korporációk – pl. gazdasági kamarák – logikája határozza meg a társadalmi termelésben elfoglalt helyzetet. Ebből következően az állam rombolja a versenysemlegességet és ezáltal a törvény előtti egyenlőséget is. Ágazati különadók alkalmazása során nem lehetséges a horizontális viszonyítás a polgárok vagyoni és jövedelmi viszonyai alapján, mert az állam elszigeteli egymástól a polgárok és vállalkozások egyes csoportjait, annak megfelelően, hogy az új értékek előállításának mely ágazatában foglalnak helyet. A fiskális semlegesség feladása együtt jár azzal is, hogy az erőforrások széles körű ellenőrzésére igényt tartó állam feladja a pártatlan eljárás követelményét: kiválasztott csoportokat és vállalatokat támogat, ágazatokat különadóval sújt, osztogat, dirigál. Az alkotmányosan pártatlanságra kötelezett állam részrehajlóvá válik.
3. Legitimációs problémák
Piackonform módszerek alkalmazásának hiányában csak becsülni lehet azt a társadalmi szükségletet, amelynek kielégítésére az állam felelősséget vállal, és amelynek ellentételezésére az ágazati különadók kivetése révén törekszik. Az átláthatóság akadályát képezi az, ha a szükségletek és a megszerezhető előnyök nem az önszabályozó piac logikáját követő formális racionalitás alapján fogalmazódnak meg. Ezzel függ össze az is, hogy az ágazati különadók sokszor átalányjelleget öltenek, vagyis nincs pontosan meghatározva pénzügyi kategóriákban értelmezhető adóalap.
A különadók fejadók is lehetnek, ami azt jelenti, hogy minden háztartásra azonos terhet vetnek ki, az adózók fizetőképességétől függetlenül. Ennek hatása erősen regresszív. Az infrastrukturális fejlesztésből pl. a szegényebb háztartás ugyanúgy részesül, mint a gazdagabb, ezért ugyanakkora terhet kell vállalni, amit azonban a szegényebbek nehezebben gazdálkodnak ki, mint a gazdagok.
Ha demokráciadeficit van, a polgárok nem látják át, mit és miért kell fizetni, és nem tudják demokratikus ellenőrző jogaikat gyakorolni. Az állam betesz pénzt pl. vállalatkimentésbe vagy infrastrukturális fejlesztésbe, sokszor szükséghelyzetben. Ezáltal a polgárokat kész helyzet elé állítja: megtörtént az állami pénzkiadás, és csak utólag lehet dönteni a kiadások fedezéséről. Ez nem átlátható, és nem is demokratikus folyamat. Piacgazdaságban rendesen fordítva történik: miután a vállalkozások is csak akkor lehetnek túlélők, ha van kereslet teljesítményük iránt, az állam is csak olyan kiadásokra vállalkozhat, amelyekre előzetesen megteremtette a pénzügyi fedezetet. Ehhez nyilvános vitára, előrelátásra, sőt tervezésre van szükség.
Mivel az ágazati különadók alkalmazása a piacgazdaságban szokatlan mértékű állami beavatkozást előfeltételez, társadalmilag csak akkor elfogadható, ha jól látható az ellentételezés. Nem elegendő csupán gazdasági válságra és a költségvetési egyensúly megteremtésének szükségességére hivatkozni, hanem az állam által nyújtott külön teljesítmény kimutatása szükséges. Amikor azt kell különadók esetében megvizsgálni, hogy azok alkalmazása nem vezet-e önkényes megkülönböztetéshez, nemcsak a fizetési kötelezettség előírását kell megvizsgálni, hanem azt is, hogy az ellentételezés hasznához kik és milyen feltételek között juthatnak hozzá.
Magyarországnak pl. joga van a szakképzésihozzájárulás-fizetési kötelezettséget kiterjesztenie a magyar vállalkozások másik EU-tagállambeli gazdasági tevékenységére is, és így lehetséges a fizetési kötelezettséget nem magyarok nem Magyarországon és nem magyar jog alapján történő alkalmazásához is hozzárendelni. Ha azonban a másik tagállamban foglalkoztatottak számára nem elérhetők azok az előnyök, amelyek a Magyarországon államilag szervezett szolgáltatásokból adódnak, megállapítható a hátrányos megkülönböztetés és így az EU-joggal való összeegyeztethetőség hiánya.
4. Különadók Magyarországon: ideiglenesek vagy állandók?
Magyarországon az ágazati különadókat anélkül vezették be, hogy bárkit is megkérdeztek volna, gyakran utólagos intézkedésként (mint pl. 2010 szeptemberében a bankadót azon év január 1-jére visszamenő hatállyal). Hiányzott a polgárok demokratikus felügyelete, de az érintett ágazatok gazdasági szereplőivel sem egyeztettek, legfeljebb utólag, és akkor is csak részkérdésekben. A korábban megszületett megállapodásokat sem mindig tartotta be a kormány (ez történt pl. a 2011 decemberében a bankszövetséggel kötött megállapodással).
Magyarországon hiányzik a különadók ellentételezése. Szerencsésebb országokban pl. a bankok különadóiból származó bevételek külön bankfejlesztési és -biztonsági alapba folynak be, vagy az energiaszolgáltatókra kivetett Robin Hood-adóból származó bevételeket alternatív energiaforrások kutatására fordítják, stb. Magyarországon az ágazati különadók egyszerűen a költségvetés feneketlen étvágyának csillapítására szolgálnak. Hol vannak itt a válság idején alkalmazandó célzott intézkedések, amiről a miniszterelnök szeret beszélni? Azt, hogy a különadók kivetése nem igazolható külön tervcélokkal, a kormány maga is bizonyítja azzal, hogy a különadókat átmenetinek tekinti.
A különadók alkalmazásának politikája akkor lenne igazolható, ha a kormány megtervezné, milyen célra lehet felhasználni a befolyó bevételeket, és egyértelmű összefüggést teremtene fizetési kötelezettség és állami szolgáltatás között. Ehhez arra lenne szükség, hogy a demokratikus nyilvánosság előtt meghatározzák a közösségi szükségleteket, és megtervezzék az állami fejlesztésből várható előnyöket. Ennek hiányában a magyar különadók legitimációhiányosak.
További problémát jelent az, hogy ha a különadókból származó bevételeket ideiglenesre tervezik, kívülálló számára a bemutatott állami költségvetés nem tűnik fenntarthatónak. Ez a fő oka annak, hogy az Európai Bizottság és a magyar kormány között bizalmi válság alakult ki a magyar költségvetési politika hitelessége kérdésében. Ha viszont a különadókat nem vezetik ki, és állandóvá teszik – amire szintén utalnak homályos célzások –, akkor a kormányzat közpénzügyi politikája visszafogja a beruházásokat és ezen keresztül a gazdasági növekedést. Ilyen viszonyok között az erőforrásokhoz való hozzájutás erőteljes állami befolyásolása a meghatározó, ami messze eltéríti a gazdaságpolitikát a versenysemlegességtől, és odavan a piaci racionalitás.
Annak a bevezetéséért felelős kormány is kezdettől fogva tudatában volt – ha nem is híresztelték –, hogy hosszabb távon az ágazati különadók nem fenntarthatóak. A feltörekvő gazdaságok nem nélkülözhetik a kiszámítható és fegyelmezett közpénzügyi politikát, állítja Kopits György, mert tőkebevonásra van szükségük, amihez viszont előbb el kell nyerni a befektetők bizalmát. Ezzel szembemegy a magyar közpénzügyi politika elmúlt három éve, amely a célzott intézkedésekre (diszkrecionális politikára) hagyatkozik. Jól látható a befektetések hiánya, ami a gazdasági növekedés akadálya, így viszont a költségvetési egyensúlyi célok sem teljesíthetők hosszabb távon. Az ágazati adók politikáját tehát inkább előbb, mint utóbb akkor is föl kell adni, ha az Európai Bizottság nem találna fogást a magyar kormányon.
5. Ágazati különadók és harmonizált hozzáadottérték-adó
A Magyarországon bevezetett ágazati különadók gazdasági értelemben nyilvánvalóan sérelmesek a külföldi befektetőkre. A kiskereskedelmi különadó vizsgálatáról szóló Hervis-ügyben eljáró főtanácsnok feltárta azt, hogy a magyar különadó jól körülírható adózói kört sújt, miközben másokat megkímél, és hogy utóbbiak magyar, előbbiek pedig éppen nem magyar tulajdonosokkal hozhatók összefüggésbe. Ennek ellenére a főtanácsnok nem állapított meg jogilag értelmezhető hátrányos megkülönböztetést, arra hivatkozva, hogy az adóztatás alapvetően tagállami hatáskör.
Fölvetett azonban a főtanácsnok egy másik kérdést. Elismeri azt, hogy bár nem állapítható meg a magyar adó összeegyeztethetetlensége az EU-szabadságokkal, mégis problémát lát abban, hogy a magyar adó megzavarhatja a harmonizált hozzáadott érték (héa) adózásának rendjét. Az EU Bírósága szerint a harmonizált héa adóját szűken kell értelmezni, ezért a vizsgálat tárgyát képező hasonló nemzeti adók azzal nem összevethetők, ennek következtében pedig nem is merülhet fel a hasonló nemzeti adók esetében az EU-joggal való össze nem egyeztethetőség problémája.
Az EU Bírósága azért részesítette előnyben a héa adóztatásának szűk értelmezését, mert nem kívánta a tagállami költségvetéseket kitenni az esetlegesen drámai hatásoknak, ami a kifogásolt nemzeti adó közösségi joggal való összeegyeztethetetlenségének kimondásából adódna. A szűk értelmezés rövid távon orvosolt egy problémát, hosszabb távon azonban az európai gazdasági integráció szempontjából károsnak bizonyult. A héa adóztatásának szűkebb felfogása kaput nyitott az olyan tagállami forgalmi adóknak, amelyek egyik-másik jellemzőjükben különböznek ugyan a hatodik héa-irányelvbe foglalt adótól, azonban egyébként keresztezik az adóharmonizáció azon tágabb célkitűzését, hogy a halmozódó forgalmi adózás tényleg felváltható legyen nem halmozódó forgalmi adóval.
A Banca Popolare di Cremona-ügyben Christine Stix-Hackl főtanácsnok úgy érvel, hogy a harmonizált héa rendjét nemcsak közvetett, hanem akár egyenes adók is megzavarhatják. A Hervis-ügyben eljáró Juliane Kokott főtanácsnok is úgy gondolkodik, hogy a héa adóztatása többféle módon is lehetséges. Szerinte a héa adózásának rendszere nem a hozzáadott érték adóztatását, hanem a szélesebb ételemben vett forgalmi adózás összehangolását célozza. Ebből arra következtet, hogy a magyar kiskereskedelmi adó nem összeegyeztethető az EU-joggal. A főtanácsnok talán azért újította fel a harmonizált héa szűk vagy tág értelmezésének régi vitáját, mert érzékelte azt, hogy új helyzet van. Ha a populista lendületből Magyarországon bevezetett ágazati különadók követésre találnának más tagállamban is, akkor léket kapna az európai belső piac működési rendszerének egy igen fontos eleme, a széles körben harmonizált nem halmozódó forgalmi adó, amely a versenytorzító adóztatás kiszűrésének alapvető eszköze.
Mivel az ágazati különadók nem tartoznak bele a hagyományos közpénzügyi eszköztárba, eddig nem került sor európai színtéren harmonizációs lépések megtételére sem. Most azonban célkeresztbe került az innovatív magyar kormány egyik csodafegyvere, a bolti kiskereskedelem különadója. A Hervis ügyben meghozandó ítélettel az európai hatóságok megállíthatják a magyar kormányt. Ennek hatása beláthatatlan lenne a magyar költségvetésre, sőt általában a magyar közpénzügyi politikára nézve.
A kijelölt főtanácsnok nem ott emelt kifogást, ahol várható volt: hátrányos megkülönböztetés miatt nem kívánja elmarasztalni a magyar kiskereskedelmi adóban megtestesülő tagállami intézkedést. Megnyitott azonban egy frontot ott, ahol senki nem várta, fölmelegítve egy régi vitát arról, mennyiben korlátozhatja a tagállamokat adópolitikájukban a tág értelemben felfogott, harmonizált európai forgalmi adó. Meglátjuk, hogy kerülő úton megállítható-e az unortodox magyar gőzhenger.