Jogászképzés és az új közszolgálat

Társadalom  |  2012. február 26.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

A műszaki és természettudományos képzés kormányzati feldicsérésében megnyilvánuló sorozatos figyelmeztető jelek és az utóbbi fél évben kiszivárgott oktatáspolitikai elképzelések ellenére a jogász- és közgazdászképző helyek vezetőit meglepetésként érte az államilag támogatott hallgatói keretszámok radikális csökkentése, gyakorlatilag lenullázása. Szervezett, együttes, esetleg a hallgatókkal, leendő hallgatókkal közös fellépésre eddig nem is került sor, egyelőre a következmények felmérése és az alkalmazkodás stratégiájának kidolgozása folyik.

A közvéleményt formáló média számos cikkben, elemzésben, riportban foglalkozott ezzel a lépéssel, felsőoktatási szakemberektől kezdve, sztárügyvéden át filozófusig sokan megszólaltak a kérdésben. A magam részéről azonban végig azt éreztem, hogy hiányzik egy nagyon fontos aspektus a probléma összes, nyilvánosságot kapott megközelítéséből. A megszólalások egyik problematikus eleme az volt, hogy bizonyos szempontból túlságosan széles, más szempontból túlságosan szűk perspektívában vizsgálták és értékelték a kialakult helyzetet.

Nagyon sok értékelés közös jellemzője volt, hogy csupán példálóztak a jogász- és közgazdászkeretszámokkal, de megpróbálták azokat a többi felsőoktatási szakterület keretszámaival együtt értelmezni és valamilyen egységes magyarázattal előállni. Ezek az értékelések általában arra futottak ki, hogy a felsőoktatásból szimpla költségvetési érdektől vezérelt „pénzkivonás” történt. Amennyire tudom, ezzel a magyarázkodással állt az állami oktatáspolitika képviselője is az egyetemi fórumok elé. A tények természetesen alátámasztják ezt az értelmezést, mivel az újonnan bevezetett „félfinanszírozást” megfelelően arányosítva a tavalyi több mint 53 ezres támogatott felvételi keretszám 42 és fél ezerre apadt. Ez önmagában 20 százalékos csökkenés, de ha hozzászámoljuk, hogy több szak vonatkozásában az állami fejkvóta is csökkent, és korántsem biztos, hogy az összes támogatott szakot feltöltik a jelentkezők, a kivont finanszírozás még nagyobb arányú lehet. Ugyanakkor láthatjuk azt is, hogy az így nyert néhány milliárdos, esetleg tízmilliárdos megtakarítás még a gazdasági válság időszakában sem jelentős tétel a magyar költségvetésben, főként az 500 milliárdos Mol-részvényvásárlási akció és a több tízmilliárdos stadionépítési projekt mellett.

Ez a magyarázat nem vet számot továbbá a keretszámcsökkentés megdöbbentő aránytalanságaival. Nem csupán arról beszélek, hogy a hivatalos propaganda által „húzóágazatnak” minősített természettudományos, informatikai és műszaki szakok voltak a változások nyertesei, hanem a művészeti szakok is 30 százalékkal több hallgatót vehetnek fel, mint tavaly, illetve alig csökkent a támogatott férőhelyek száma olyan területeken, mint a sporttudomány vagy a művészetközvetítés. De a gyakran elrettentő példaként emlegetett kommunikáció szakot is magában foglaló bölcsészettudományi létszámot is csupán egyharmaddal zsugorították. Ehhez képest a jogász- és a közgazdászképzés finanszírozott helyei a tavalyi szám 13, illetve 5 százalékára csökkentek. Jelenleg például pont annyi művészetközvetítőnek és százzal több sporttudományi szakembernek jár az állami ösztöndíj, mint ahány leendő jogásznak és közgazdásznak együttesen (350). Ezek a számok és arányok nagyon jól mutatják, hogy a kormányzat egy pillanatig sem vette komolyan a saját maga által sulykolt üzenetét, mely szerint csak a „produktív”, a GDP-t közvetlenül növelő oktatási beruházásokba fektet be. A férőhelyek megvágása a humán és társadalomtudományi területeken belül azokat a képzéseket sújtotta leginkább, amelyeknek a legszervesebb kapcsolatuk van az új anyagi értékeket előállító piaci szférával. Hivatkozhatna még arra is a kormányzat, hogy a jogi és közgazdasági képzések képesek megállni a saját lábukon is, de erről nem készült semmilyen hatásvizsgálat, és a „szociális népszavazás” után furcsán is hangzana tőlük ez az érv. A gazdasági magyarázatok önmagukban nem elégségesek.

Közelebb állnak az igazsághoz azok a magyarázatok, amelyek nem pusztán gazdasági érdekeket keresnek a háttérben, hanem szélesebb társadalmi kontextusban értékelték az eseményeket. Ezek egyrészt arra mutattak rá, hogy a változások következtében sokan elveszítik a lehetőséget a jogász- és a közgazdászképzés által nyújtott, viszonylag olcsó és gyors társadalmi felemelkedésre, míg a jelenlegi elit és középosztály nem kényszerül versenyre, könnyebben megőrizheti elért pozícióit. Ez teljesen egybevág a Fidesz meghirdetett „középosztály-védelmi” politikájával, és a pártra jellemző politikai költség/haszon elemzésekkel is alátámasztható. A jogászi szakma jelzéseit figyelve jól érzékelhető: a már az egyetem falain belül lévő gyakorló jogászok és államilag támogatott hallgatók csaknem teljes egyetértésével találkozik a létszámstop. A szakmai szolidaritás legkisebb jelét sem mutató Magyar Ügyvédi Kamara hallgatása például mindennél beszédesebb. A szélesebb, jogi szempontból laikus közvélemény pedig óriási lelkesedéssel fogadta a bejelentést. Ne csupán a kárörvendő internetes kommentekre gondoljunk, hanem azokra a távolról sem kormánypárti szakpolitikusokra, akik „logikus és szükségszerű” lépésnek minősítették a csökkentést a – tényekkel és adatokkal soha, senki által nem bizonyított, ugyanakkor „köztudomású” – jogásztúlképzésre való tekintettel.

A „társadalmi” magyarázatok egyik ritkábban elhangzó variációja a felnövekvő generáció „elbutítására”, illetve tudatlanságban tartására irányuló törekvésként értékeli ezt a folyamatot. Ez az álláspont is jól megalapozható: a közoktatási koncepcióból már kitűnt, hogy a „munkaalapú társadalom” a tudás leértékelésével jár együtt (pl. a tankötelezettségi életkor felső határának leszállítása). A felsőoktatási „reform” pedig tovább szűkíti az alap- és felsőoktatásban amúgy sem domináns közéleti-politikai tudás és tájékozódási képesség megszerzésének lehetőségét. A preferált képzések jellemző módon nem a meghatározó politikai folyamatok megértésének és értékelésének képességét fejlesztik. A költség/haszon logika tehát itt is tetten érhető.
Bár e két utóbbi megközelítést nagyrészt helyesnek és fontosnak tartom, amellett szeretnék érvelni, hogy – legalábbis a jogászképzés vonatkozásában – mindezek csupán járulékos előnyök a hosszú távra tervező kormánypárt számára.

A kép akkor lesz teljes, és akkor domborodik ki a változtatások lényegi célja, ha figyelembe vesszük: az újonnan alapított Nemzeti Közszolgálati Egyetem (NKE) évfolyamonként 450 államilag finanszírozott igazgatásszervező hallgatót vehet fel 2012 szeptemberétől. A NKE közigazgatási kara továbbá számos olyan előny nyújtásával csábítja a potenciális jelentkezőket, amelyekkel más, a közigazgatási pályára szintén felkészítő képzések (akár a jogi, akár a gazdasági karokon) nehezen tudnak versenyezni: tandíjmentesség, speciális ösztöndíjmodell, a biztos elhelyezkedést garantáló életpályamodell, a főváros vonzereje stb.

Nem csupán arról van szó, hogy a kormány centralizációs törekvéseibe jól illik egy olyan intézmény, amelyet kiemelnek a felsőoktatás rendszeréből, monopolizálja az államilag támogatott igazgatásszervezői alapképzést, és egy „fenntartói tanács” révén közvetlenül három minisztérium (Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, Belügyminisztérium, Honvédelmi Minisztérium) vezérlése alá kerül. A jogász- és közgazdászképzéssel összehasonlított rendkívül magas államilag finanszírozott létszám másra is utal. A Magyar Közigazgatás című szakfolyóirat a 2011. decemberi, részben tematikus számát szentelte az új egyetem előtt álló feladatok elemzésének, amelyben az intézmény prominensei írtak az előttük álló feladatokról. Ezekből az írásokból az alapos olvasó számára fény derül a jogász- és közgazdászképzés elsorvasztásának magyarázatára is.

A tanulmányok további bizonyításra nem szoruló kiindulási pontnak tekintenek olyan állításokat, mint hogy a piaci logikát a közigazgatásba bevonó „new public management” törekvés megbukott, és vissza kell térni a weberi bürokrácia modelljéhez (Kis Norbert: A megújuló közigazgatási szakemberképzés kihívásai és lehetőségei, 11. o.), centralizálni kell az államilag támogatott igazgatásszervezői képzést (Kis, 16. o.). A szerzők nem látnak semmilyen problémát a fegyveres testületek és a civil közigazgatás személyi állományának azonos elvek mentén történő képzésében, sőt éppen ezt tekintik természetesnek (Kis, 14., 17. és 21. o.). Megtudhatjuk azt is, hogy az új egyetemnek a „magyar állam újjászervezésének stratégiai háttérintézményévé” kell válnia (Patyi András: „E pluribus unum” – A Nemzeti Közszolgálati Egyetem előtt álló kihívások, 24. o.), és azt, hogy „az egyetemen folyó közigazgatási felsőoktatást össze kell kapcsolni a közigazgatási feladatellátás személyi centrumával” (Kis, 16. o.).

Mindez előrevetíti annak árnyékát, hogy a jövőben akár nyíltan felvállalva (de jure), akár burkoltan, más képzési helyek anyagi ellehetetlenítésén keresztül (de facto) csak az NKE-n végzett hallgatóknak lesz esélyük elhelyezkedni a közszolgálatban. E jövőkép realitását azok a szerzői megállapítások támasztják alá, amelyek a jogászképzés által nyújtott ismereteket és képességeket a közigazgatásban csupán korlátozottan alkalmazhatónak nyilvánítják: a jogászképzés igazságügyi szemléletű, ezért nem tud megfelelő szaktudással bíró közigazgatási generalistákat képezni, a jogászképzésben részt vevő hallgatók nem kapnak megfelelő szintű és mélységű szervezési, költségvetési és közpolitikai tudást (Kis, 20. o.). Azt nem tudjuk meg, hogy milyen tapasztalatok és kutatások támasztják alá ezeket az állításokat, arról viszont értesülhetünk, hogy jelenleg az állam és a kormányzás átalakítása „a tankönyvek előtt jár” (Kis, 12. o.), a „jó állam” céljait és eszközeit érvényesíteni kell a képzési tartalmakban és módszerekben (Kis, 17. o.), és az új képzési klaszterek kidolgozása folyamatban van (Patyi, 29. o.). Kérdés, hogy milyen tartalommal fog mindez megszületni, és miként fogja azt befogadni az NKE közigazgatási karának jelenlegi oktatói gárdája.

A megvalósítandó oktatási koncepció szerint a közös alapismeretek és „közös értékrend” (Patyi, 29–30. o.) révén a közigazgatási munkakörök könnyen betölthetőek lesznek a rendészeti és honvédelmi pályák felől (Kis, 14., 17. és 21. o.), míg a jogász végzettségűek számára külön közszolgálati LLM-képzés után lenne erre mód (Kis, 15. o.). Utaltam már rá, hogy elméleti probléma szintjén sem jelenik meg a rendkívüli külső és belső veszélyhelyzetek elhárítására szakosodott, a parancs iránti feltétlen engedelmesség attitűdjét osztó honvédelem, illetve rendészet és az állampolgárok jogaira érzékeny, azok ügyes-bajos dolgait a jogállamiság és az alkotmányosság értékeire tekintettel intéző közigazgatás kompatibilitása.

Nem véletlen, hogy ilyen fontos a közszolgálati pálya sajátszerűségének hangsúlyozása. Az egyik szerző maga közli, hogy a jelenlegi 200 közigazgatási munkakör 60 százalékának betöltéséhez jogászképesítés, míg jelentős részben közgazdász végzettség szükséges, ugyanakkor a közigazgatási generalista diploma csupán e munkakörök 30 százalékához elégséges (Kis, 14. o.). Ha ebben a helyzetben igazolni akarják, hogy jogászok és közgazdászok helyett közigazgatási generalistákat kell képezni, akkor ez csak úgy lehetséges, hogy a közigazgatás kétségkívül létező zavarait legalább részben az eddigi szisztéma hiányosságainak tulajdonítják. Így már megnyílik az út a jogászok és közgazdászok közigazgatási szakemberekre való cserélésére. Ha pedig mégis szükség volna jogászi szakismeretre a végzendő munkához, akkor az megoldható akár házon belül is a „közszolgálati jogász” mesterképzés beindításával (Kis, 15. o.).

De miért is van szükség erre az óriási mértékű átszervezésre? Semmilyen tapasztalat nem támasztja alá, hogy a jogászdiplomával végzettek ne állnák meg helyüket a közigazgatásban. A jogi karokon mindenütt több féléven átnyúló képzésben tanulnak közigazgatási jogot, alkotmányjogot, továbbá az államelmélet, politológia, szociológia és a közgazdaságtan is része a karokon folyó államtudományi képzésnek. A már említett centralizációs törekvésen kívül lehet még erre egy jó oka a jelenlegi kormányzatnak. A jogászképzés során általában a legkevésbé motivált hallgatókban is rögzülnek olyan politikai és jogi eszmények, mint a jogbiztonság, jogállamiság, az alapjogok fontossága, az alkotmányosság értéke, illetve újabban az európai jog elsőbbsége. Az alapvető szabadságjogok és a demokratikus önrendelkezés kivívása vezetett olyan jogász végzettségű politikusokat, mint Kossuth Lajos, Deák Ferenc, Bibó István, de több jogászt találhatunk a 89-es rendszerváltásban aktívan közreműködők soraiban is. Az sem véletlen, hogy a jogászság presztízsének leértékelésében és a jogászképzés visszaszorításában leginkább a második világháború után Magyarországon hatalomra kerülő antidemokratikus rezsim volt érdekelt. Valószínűsíthető, hogy a közigazgatásba az elmúlt két-három évtizedben bekerült jogászok továbbra is jogállami kereteken belül képzelik el a hatékony, célszerű igazgatási munkát. Mindezekre tekintettel az olvasónak szemet szúr, hogy a közszolgálati képzés által közvetített értékek terén milyen egyértelműen fogalmaznak a már idézett szerzők: az új egyetem értékrendjében a „nemzeti érdek iránti elkötelezettség” meghatározó, amíg olyan értékek, mint az európaiság, alkotmányosság, demokrácia vagy jogállamiság, csupán mellékesen vagy egyáltalán nem jelennek meg (Kis, 18–19. o.; Patyi, 30. o.).

A kormányzat törekvése világosan látszik: a közigazgatást a lehető legrövidebb időn belül fel kell tölteni egy olyan személyi állománnyal, amely a kidolgozás alatt álló képzési anyagból tanulva és a megfelelő értékrendet elsajátítva másként kezeli a problémákat, mint azt a jogászok tennék. Az állam által finanszírozott 100 jogász még az önköltséget vállaló hallgatókkal együtt is csak arra lesz elég, hogy a klasszikus igazságügyi pályák utánpótlását biztosítsák – egy szűk hivatásrend képviselőjévé válnak, akik nem gyakorolnak érdemi befolyást az államszervezet működésére és a politikai életre. Ugyanez, mutatis mutandis, igaz a közgazdászokra is.

Ezért kilátástalanok azok a jó szándékú, a szakmai racionalitásra apelláló próbálkozások, amelyek a munkaerőpiacra hivatkozva próbálják bizonygatni: az állam működéséhez sokkal több jogászra lenne szükség, vagy azok, amelyek arra hívják fel a figyelmet, hogy az igazgatásszervezőként végzett szakemberek idővel úgyis „kénytelenek” lesznek elvégezni a jogi egyetemet. Jelenleg nagyon nyomós politikai érvek szólnak amellett, hogy a jogi karok csupán az igazságszolgáltatás és ne a közigazgatás szakemberigényét biztosítsák. A demokratikus jogállam gyengítése nem csupán következmény, cél is. Ezen a hatalmi logika alapján véghezvitt változtatáson csak egy olyan átgondolt stratégia segíthet, amely ötvözi a szakmai elemeket és a politikai előrelátást.